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特色小镇PPP模式核心机制与案例再剖析

时间:2017-02-20 作者:admin 浏览 :

        2016年7月,住建部、发改委、财政部联合公布了《关于开展特色小城镇培育工作的通知》,提出在全国范围内开展特色小城镇培育工作,到2020年争取培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。该政策出台,必将带来巨大的投资需求,PPP模式也将开拓一个全新应用领域,成为特色小镇建设的有力资金支持。
    特色小镇既可以是行政建制镇,也可以是有明确边界的非镇非区非园空间,或是一个聚落空间、集聚区,隶属于地方政府行政管辖范围。而一般地方政府土地指标少、基础设施弱、财政能力有限,引入PPP模式发展特色小镇成为最佳选择。它是一种以特色小镇项目为合作载体,让实力企业参与项目建设,实现政府建设特色小镇目的,同时为参与社会资本带来一定投资回报率的模式。其中它参与的项目主要适用于准公共产品的开发,包括基础设施、公共服务设施及产业发展及服务类项目。

 

特色小镇发展PPP模式建议

 

  (一)对参与特色小镇建设的企业而言,明确PPP项目运作机制及投资      回报预期至关重要

   明确PPP项目运作机制。

    首先,明确项目合作主体。四大主体是政府授权的下属机构或下属公司;各类投资主体;金融机构或其他投资人;咨询设计、工程施工、招商运营等产业服务机构。其次,明确职责分工。政府部门给予整体方向指导、行政便利支持和专项资金补贴等;合作成立的SPV公司作为PPP项目实施主,负责与政府签订PPP项目合同,进行土地整理、基础设施建设、公共设施建设、物业项目开发等项目开发运营活动。

明确项目相关投资回报。

PPP项目属于基础设施与公共事业,决定了它需要在社会资本收益和公共利益之间寻求平衡,收益率大概只能达到10%。因此,建议参与特色小镇建设的社会资本方一开始就要降低收益预期,其次,明确项目收益及补偿来源,主要包括开发建设成本补偿和特许经营收益。最后,要明确项目周期。一般PPP项目都有长达10-30年的运营期,要靠后期运营的收益来弥补前期投资,因此,需要社会资本方具有强大的运营能力。

 

(二)对建设特色小镇的地方政府而言,建立PPP项目库、制定和争取相关的税收、金融政策支持尤为关键

建立PPP项目资源库。

首先,明确入库项目范围,重点为城市基础设施及公共服务领域项目。其次,聘请专业PPP项目咨询机构,包装特色小镇PPP项目,向上申报;然后邀请中介机构基于项目的建设经营方案、盈利补贴方案、经营年限等综合条件,对项目进行初步筛选。再次,根据申报项目的性质及成熟度,明确项目分类(储备项目库、执行项目库、示范项目库),确定项目开发时序。最后,对项目实施动态化管理,及时有效掌握每个项目的详细信息,有针对性的提供技术支持与专业指导,同时建立针对进度慢、效应差的项目建立退出机制,形成良性机制循环。

表1  PPP项目入库指南

 

 

 

入库

要求

 

项目范围

重点关注城市基础设施及公共服务领域,项目投资总额原则上不低于1.5亿元。合作期限原则上不低于10年,项目能建立清晰的风险分担机制

项目分类及入库

标准

财政厅PPP中心根据各省直行业主管部门和市县财政部门申报项目的性质及成熟度,分别建立储备项目库(包括:意向项目库、备选项目库、推介项目库)、执行项目库、示范项目库

 

项目

申报

 

各省直行业主管部门和市县财政部门负责本行业、本地区项目的征集、筛选和申报工作,邀请中介机构进行初步筛选,经财政厅PPP工作机制研究后入库并实时更新、定期发布,择优向财政部推荐。

 

 

 

 

项目

库管理

运营管理

根据所征集项目的情况,将项目分别列入储备项目库、执行项目库、示范项目库,建立完善详实的项目数据库

 

数据更新

财政厅PPP中心根据市县和省直部门报送的信息统计数据和财政部综合信息系统数据进行更新,定期审核后按照项目入库标准对项目所在库的类别进行更新,并实时向社会公布

信息应用

财政厅PPP中心利用数据库数据指导全省PPP工作

 

退出机制

对于各省直行业主管部门和市县财政部门申请或进度较慢的项目,财政厅PPP中心履行相关程序后从项目库中予以删除

 

制定PPP项目税收优惠政策。

目前,财政部已出台一份《关于支持政府和社会资本合作PPP模式的税收优惠政策的建议》,主要涉及基础建设领域。因此,在针对社会资本参与特色小镇PPP项目,政府也应加快出台针对不同类型的特色小镇PPP项目实施的各个阶段的专项支持扶持优惠政策,以达到降低社会资本的投资成本。

 

表2《关于支持政府和社会资本合作PPP模式的税收优惠政策的建议》

阶段

优惠政策

具体内容

 

 

 

 

 

 

 

 

PPP项目经营期税收优惠政策

 

 

 

 

 

 

企业所得税优惠政策

减免企业所得税政策:享受三免三减半的企业所得税政策:从事公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等符合条件的环境保护、节能节水项目的所得,自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税

投资抵免企业所得税:专用设备投资额的10%抵免当年企业所得税应纳税额:环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免;当年不足抵免的,可以在以后5个纳税年度结转抵免

经营期间项目公司股利分配的企业所得税政策:项目公司是境内居民企业间分配股利,免征企业所得税;境内居民企业分配股利给自然人股东,需代扣代缴20%个人所得税,项目公司有境外股东,跨境分配股息给境外非居民企业,一般适用10%的预提所得税

 

 

 

增值税优惠政策

销售自产的再生水免征增值税

污水处理劳务免征增值税

增值税即征即退的政策:销售以垃圾为燃料生产的电力或者热力实行增值税即征即退100%的政策,销售以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力,实行增值税即征即退50%的政策,销售自产的电力或热力实行增值税即征即退100%的政策

垃圾处理、污泥处理处置劳务免征增值税

项目期满移交阶段税务处理

 

 

其无形资产的计税基础已在特许经营期限内摊销完毕,也不作税收处理

 

加强PPP项目金融支持体系。

目前,国家层面出台的特色小镇金融支持政策仅有中国农业发展银行一家政策性银行,远远不能跟上我国特色小镇建设步伐。建议政府加强加紧出台更多金融支持政策,建立符合特色小镇PPP项目的金融体系,如:扩大商业银行对特色小镇建设贷款力度、对于进行特色小镇建设的社会资本进行贷款贴息、大力在各个金融机构宣传特色小镇PPP项目、直接发行一些特色小镇PPP项目的项目收益债、资产证券化进行特色小镇PPP项目融资等

 

表3《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》

中国农业发展银行小城镇建设作为信贷支持的重点领域以贫困地区小城镇建设作为优先支持对象,统筹调配信贷规模,保障融资需求。

支持范围

具体分类

 

 

 

 

基础设施和公共服务设施建设

土地及房屋的征收、拆迁和补偿

安置房建设或货币化安置

水网、电网、路网、信息网、供气、供热、地下综合管廊等公共基础设施建设

污水处理、垃圾处理、园林绿化、水体生态系统与水环境治理等环境设施建设

学校、医院、体育馆等文化教育卫生设施建设

小型集贸市场、农产品交易市场、生活超市等便民商业设施建设

其他基础设施和公共服务设施建设

 

 

平台支撑的配套设施建设

标准厂房、孵化园、众创空间等生产平台建设

博物馆、展览馆、科技馆、文化交流中心、民俗传承基地等展示平台建设

旅游休闲、商贸物流、人才公寓等服务平台建设

其他促进特色产业发展的配套基础设施建设

 

案例:浙江巧克力小镇PPP模式实践

     巧克力甜蜜小镇

位于浙江东北部的嘉善,一座集产业、旅游、文化为一体的巧克力甜蜜小镇,为亚洲目前最大的巧克力特色旅游风景区,全省10个省级示范特色小镇之一。规划面积3.87平方公里,总投资55亿元。自2014年10月开张运营。

图2嘉善巧克力甜蜜小镇区位图

 

PPP项目包装推介:

在第三届世界浙商大会开幕式上,签约重大项目60个,其中有6个关于嘉善大云巧克力甜蜜小镇的PPP项目,分别为巧克力主题街区项目、甜蜜小镇酒店项目、民宿开发项目、婚庆商业风情街区项目、咖啡豆产业园项目、德国啤酒庄园项目。

 

表4嘉善大云巧克力甜蜜小镇PPP合作产业项目

投资项目

投资金额

占地面积

巧克力主题街区项目

5.2亿元

130

甜蜜小镇酒店项目

3.2亿元

80

民宿开发项目

1.2亿元

300

婚庆商业风情街区项目

2.4亿元

60

咖啡豆产业园项目

1000万美元

20

德国啤酒庄园项目

500万美元

11

 

多层金融体系保障。

2016年,农发行对巧克力甜蜜小镇已投放项目贷款10亿元用于基础设施建设项目。总投资15亿元的小镇基础设施建设项目,已与农发行对接融资10亿元。同时,总投资4.3亿元的度假区环境综合整治提升项目,融资3亿元,目前正在与多家银行政策比选中。

 

政府政策支持保障。

嘉善县出台用地、资金、项目、改革、公共服务等五个方面的政策措施,对小镇建设中新增建设用地,县里优先办理农用地转用及供地手续,优先确保重点项目、基础设施用地指标;部门资源方面,实行凡是符合小镇定位的招商项目优先向小镇集聚,基础设施、公共服务、人文环境等方面的资源优先向小镇倾斜,管理、建设、运营等方面专业人才优先向小镇配备的方针。

 

 

考虑到地方政府的财政能力,全国特色小镇创建过程中,未来资金约束仍然是最大瓶颈,而引入PPP模式是解决资金问题的最佳选择。通过PPP模式可以广泛吸收社会资本,既可减轻政府负担,还可以拓宽融资渠道,实现政府和社会资本实现利益共享和风险共担。目前,PPP模式在特色小镇建设中尚未得到广泛的应用,要大力发展该类模式在特色小镇中的应用,就需要政府从政策、法律、税收和金融等方面提供更多的支持,才能进一步推动特色小镇的建设。



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